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焦小平談PPP發展：要統一頂層設計、加快國際化進程等

9月18日至20日，第12屆夏季達沃斯論壇在天津舉辦。本次大會以“在第四次工業革命中打造創新型社會”為主題，鳳凰網財經全程報道。

“PPP項目大多是服務周期幾十年的基礎設施，政府支出責任覆蓋項目全生命周期，從實現財政負擔代際公平角度來講，它是一種科學的可持續性預算支出安排，不屬于政府隱性債務，”財政部PPP中心主任焦小平在會議期間接受鳳凰網財經獨家專訪時表示。

“從財政的角度來看，PPP本身就是一項積極財政政策。但是，PPP不是傳統的政府投資模式，主要是通過機制改革創新，放寬準入，引進競爭機制，吸引社會資本優化增加供給，實現公共服務供給提質增效。”焦小平表示。

談到下一步將如何規范和發展PPP，焦小平表示，“統一頂層設計，出臺《PPP條例》；從政府部門、社會資本和金融機構等三個層面加強風險管理；清理存量，優化增量，深化細化規范管理；升級信息平臺，加大公開透明度建設，提高服務市場和公眾的能力；加快國際化進程，加強政策、市場互鑒互通，服務‘一帶一路’倡議。”

1、規范的PPP項目政府支出責任不屬于政府隱性債務

鳳凰網財經：近日，財政部向各省財政部門發出了《關于規范推進政府與社會資本合作（PPP）工作的實施意見（征求意見稿）》。該征求意見稿明確指出，規范的PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務。那么，如何做好界定？您預計這會對行業帶來什么影響？

焦小平：PPP項目大多是服務周期幾十年的基礎設施，規范的PPP項目政府支出責任覆蓋項目全生命周期，從實現財政負擔代際公平角度來講，它是一種科學的可持續性預算支出安排，不屬于政府隱性債務。PPP是一項以供給側結構改革為主，以需求拉動為輔的政策機制。從需求側來講，PPP項目政府支出責任管理有總量控制限額“閥門”。所以說，我國PPP項目政府支出責任實行10%限額政策，是一種謹慎的制度安排，是有度可控的積極財政政策。這里要特別強調的是，在10%限額以內的、規范的PPP項目的政府支出責任不是政府隱性債務，但是，不規范的、超限項目的政府支出責任應納入政府隱性債務管理。

2、PPP本身就是一項積極財政政策

鳳凰網財經：7月31日政治局會議提出“加大基礎設施領域補短板力度”。PPP政策的調整是否和積極財政政策定調有關？

焦小平：剛剛已經講到，從財政的角度來看，PPP本身就是一項積極財政政策。但是，PPP不是傳統的政府投資模式，主要是通過機制改革創新，放寬準入，引進競爭機制，吸引社會資本優化增加供給，實現公共服務供給提質增效。

鳳凰網財經：關于PPP的10%紅線問題，這次的征求意見稿仍未變動。目前，地方到達“10%天花板”的情況是怎樣的？當前PPP行業整體面臨的問題是什么？

焦小平：根據財政部項目管理庫的統計結果，已完成采購的6萬億PPP項目以省為單位來考核，目前各省的政府支出責任最高的年份也低于3%，完全處于安全線內。從今年七月起，我中心已對庫內項目政府支出責任動態監控預警。我們有信心，通過利用現代信息技術，如區塊鏈、人工智能和云計算等，對所有在庫項目實現動態監測，確保不出現超限風險。

自2014年開始推進新一輪PPP改革以來，當前PPP面臨的主要問題是異化泛化不規范發展及由此引發的相關風險。泛化問題主要表現在概念泛化和部門分工分治；異化問題主要表現在PPP被簡單作為一種政府融資工具，合作主體間沒有實現合理風險分配，仍然存在政府變相兜底、承擔所有風險的情況。目前來看，PPP不規范發展誘發的風險主要體現在三個方面：個別縣（區）超政府支出責任限額、企業融資杠桿高和金融機構風險分擔不合理等。截止8月底，全國只有14個縣（區）超過10%限額，這些縣區已停止新項目入庫。

鳳凰網財經：未來將采取什么措施規范PPP的發展？

一是統一頂層設計，預計今年內出臺《PPP條例》；二是三管齊下控風險，包括政府部門、社會資本和金融機構等三個層面；三是清理存量、優化增量，深化細化規范管理；四是升級信息平臺，加大公開透明度建設，提高服務市場和公眾的能力；五是加快國際化進程，加強政策、市場互鑒互通，服務‘一帶一路’倡議。

3、民營企業PPP項目參與率逐步提高

鳳凰網財經：征求意見稿還提出對PPP加大政策支持力度，首先是鼓勵外資和民資參與，在中央預算內資金安排、PPP基金投資時對民企參與項目優先支持。那么，目前社會資本、外資的參與積極性如何？

焦小平：民營企業參與情況，這里有一個小樣本可供參考：3812個已采購的項目共涉及社會資本6145家，其中民營獨資和控股企業2230家、占比37%，民營企業參與的項目投資共計2.1萬億元、占34%。因為PPP市場剛剛大規模開放，民營企業現階段參與度稍低是個正常現象。從長期來看，民營企業的參與率會逐步提高。對外資來講，PPP市場是開放的，我們歡迎國際資本進入中國PPP市場。就目前現狀來說，外資的確占比較低。主要原因有兩個：一是中國企業在基礎設施領域已具有全球競爭力，二是中國社會資本平均投資收益率要低于歐美發達國家。

4、未來PPP的創新方向是深化“放管服”改革

鳳凰網財經：今年是改革開放40年，作為見證者，您的最大感受是什么？

焦小平：從我的角度看，改革開放釋放出巨大的活力，使中國經濟能夠保持40年的增長，人民生活水平得到很大提高，人民的獲得感和幸福感真真切切；中國已成為世界第二大經濟體，國際地位顯著提高，中華民族偉大復興正在付諸實踐。

鳳凰網財經：您認為，中國改革尤其是在財政體制改革方面的主要動力是什么？

焦小平：首先是釋放社會活力，推動經濟高質量增長，增加財政收入，滿足人們日益增長的公共服務需求，特別是要兜住基本公共服務的底線。二是調節收入分配、維護社會公平、促進社會穩定，特別是在減少貧困、縮小貧富差距等方面要發揮積極作用。三是優化資源配置，優化發展環境，建立統一市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用并更好發揮政府作用。鳳凰網財經：未來，面臨新一輪改革開放，在財政體制改革和投融資制度改革方面，您有什么建議？PPP等新型投融資模式，未來是否有新的變革或創新？

焦小平：自十八屆三中全會以來，中國啟動新一輪經濟體制改革，堅持依法治國，發揮市場在資源配置中的決定性作用并更好發揮政府作用，推動國家治理現代化，實現高質量、可持續發展。財政體制改革要緊緊圍繞這個基本任務展開。具體來說就是按照《預算法》的要求，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，用好納稅人的每一分錢。PPP作為一種創新的公共服務供給模式，未來PPP的創新方向是進一步轉變政府職能，深化“放管服”改革，充分釋放市場創新活力，建立一個統一、規范、高效、透明的市場，推進質量變革、效率變革和動力變革，實現共建、共治、共享發展。