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李錦｜解讀2020年政府工作報告：國企改革

   　解讀2020年政府工作報告：

　　抓行動 提成效是2020年國資國企改革主題

　　李 錦

　　今天上午，十三屆全國人大三次會議在人民大會堂開幕，會議聽取了國務院總理李克強關于政府工作的報告。“抓行動，見成效”將成為今年改革的關鍵詞。

　　報告提出，提升國資國企改革成效。實施國企改革三年行動。完善國資監管體制，深化混合所有制改革。基本完成剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。國企要聚焦主責主業，健全市場化經營機制，提高核心競爭力。

　　這是史上對國企改革論述最短的一次，這一段是90個字，去年是186字。比較而言，精簡了，直奔主題，更加實際，聚焦更準，文約事豐。因為國企改革三年行動馬上公布，內容在里面充分展開，就使得報告的文字壓力減少了。

　　一、實施行動 提升成效是主題

　　今年中央經濟工作會議提出，要制定實施國企改革三年行動方案，提升國資國企改革綜合成效。其實，已經為兩會報告定下基調。

　　當前，國際形勢嚴峻復雜，勢態明朗，國內經濟處于爬坡過坎階段，局勢已定;國有經濟受到疫情很大沖擊，已經告一段落。央企、國企在六保中發揮發揮頂梁柱、壓艙石作用。三年行動方案會在現實背景催化。

　　從報告看，2020年國資國企改革尤其注重成效。兩年來流傳一個說法，叫做“十打綱領不如一個行動”。現在報告呈現一個主題：實施三年行動，提升改革成效。一個中心：健全市場化經營機制，提高核心競爭力。兩大任務：完善國資監管體制，深化混合所有制改革。兩個剝離: 剝離非主責主業的業務 剝離辦社會職能。

　　按照頂層設計，到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果。2020年經濟壓力較大，央企、國企在“六保”中發揮發揮頂梁柱、壓艙石作用，改革步伐只能加快，甚至更為急迫，在此背景下《國企改革三年行動方案》將加快推出。

　　整個報告，立足于“依靠改革，激發市場微觀主體活力，增強新動能”這個背景，通過三年行動方案的制定實施，更好貫徹落實黨的十九大與四中全會新要求。四中全會指出國有經濟五力標準：競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力將進一步加強。而報告集中于競爭力，字數減少了，目標更明確，不是一個綱領式口號。

　　2018年政府工作報告提出的是“推進國資國企改革”。2019年是“加快”，從“推進”到“加快” ，預示著國資國企改革的緊迫性。2020年年政府工作報告是提升成效，有遞進關系。

　　確實，國有企業改革進入關鍵的歷史階段，市場化的體制機制是方向，激發微觀主體活力與競爭力是目的，改革結構調整優化結合構成主題，聚焦行動提升效果是關鍵。

　　二、完善國資監管體制，是國資改革重要任務

　　健全完善國資國企制度是一個體系，包括著力完善國有企業高質量發展體制機制、完善中國特色現代企業制度、完善以管資本為主的國有資產監管體制、完善中央企業黨的領導黨的建設制度，推動國資國企發展改革監管和黨的建設再上新臺階。體制改革會突出抓好授權經營體制，在行動上加強和完善國有資產監管，推進國有資本投資、運營公司改革試點，促進國有資產保值增值。國資體制改革強調更為有效發揮兩類公司功能作用。作為國資監管體制不斷完善的重要內容，經營性國有資產集中統一監管積極穩妥推進。改組組建國有資本投資、運營公司(“兩類公司”)，是國企改革的重要舉措，也是改革國有資本授權經營體制的重要內容。當前“兩類公司”試點正持續向縱深推進。當前“兩類公司”試點正持續向縱深推進。中央企業層面，國資委分3批在21家企業開展了“兩類公司”試點;全國30個省級國資監管部門已改組組建“兩類公司”76家。當前國資改革最大的特征就是與資本市場緊密結合，成立國有資本投資運營公司可為后續混改、資產證券化等做鋪墊。國有經濟兩類公司是國資國企改革的“牛鼻子”，是牽一發動全身的改革。央企總部仍然是改革的中樞，是今后數年改革的主要載體。新組建一批國有資本運營公司，也到時候了。在組織架構、運營模式、經營機制方面加大改革力度，探索新的運營機制，加快形成以管資本為主的國有資產監管體制和中國特色現代企業制度。

　　三、混合所有制改革重在“深化”，深層問題要突破

　　對于混合所有制改革改革內容，前年提法是“穩妥推進”。去年是“積極穩妥推進”，加上“積極”兩字。從2013年來，混改基調屢屢發生變化，一度由積極變為“有序”“穩妥”。“積極”兩字，仍然是態度。深化，是程度。

　　積極推進混合所有制改革，重心由“混”向“改”轉變，是“三年行動”與“十四五”規劃改革焦點。整體上，“十四五”期間，在多數國企混改的階段性任務完成的基礎上，重點將轉入市場化機制改革，積極穩妥分層分類深化混合所有制改革，特別是要推動混合所有制企業深度轉化經營機制，充分發揮非國有股東的積極作用。在“十四五”期間，將大力推動國有企業上市，推動集團公司整體上市，加大市場化并購上市公司力度，推動國有資產向上市公司集中，使上市公司成為國有企業主要組織形式和管理資本的重要載體。

　　哪些重要問題上有突破?《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》對于混合所有制改革有四點新精神，人們沒有注意。我覺得：

　　1、大多數充分競爭領域的企業上市，通過資本化、證券化等方式優化國有資本配置，提高國有資本收益。隨著國有企業上市增多與向新興產業進軍，資本市場顯得更為活躍。

　　2、優先股將推出，成為混合所有制改革的新話題。積極穩妥分層分類深化混合所有制改革，特別是要推動混合所有制企業深度轉化經營機制，充分發揮非國有股東的積極作用。優先股，一方面確保國有資本收益功能，一方面有利于更多的部分會放開。

　　3、支持建立管理層骨干員工持股。包括上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵等中長期激勵機制。骨干員工持股放在前面，過去強調科技企業多一點，因為管理層不持股，員工不敢進。

　　4、混合所有制企業的新監管制度。對混合所有制企業，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業，探索實施更加靈活高效的監管制度。這點很重要，也是反映很多的。當然，混合所有制改革的報告中只出現一句，更給人以聯想的空間。

　　下一步分層分類推進“混改”，將更加重視合理設計調整股權結構，著力引入高匹配度、高認同感、高協同性的戰略投資者，探索建立科學高效的差異化管控模式。

　　四、圍繞主責主業 進行經濟布局結構調整

　　政府工作報告第一次提出“主責主業”制度，這是在結構優化的重要舉措，將推動國有經濟布局的重大轉變

　　黨中央對每個央企都有明確的戰略要求，央企的設立都有各自的初心和使命。聚焦主業、做強實業，瘦身健體、提質增效，是央企落實高質量發展要求，持續推動企業“做強、做優、做大”的根本途徑。今年將重新厘定央企主責主業，各企業要嚴格執行新版投資項目負面清單，嚴控非主業投資比例和投向，推動各類資源要素向主責主業集中。未來國有資本將更多投向重要行業、關鍵領域、戰略性新興產業。有效推進企業戰略性重組和專業化整合是“十四五”規劃的重中之重。國有企業特別是中央企業結構調整，創新發展一批，鞏固加強一批，重組整合一批，清理退出一批。將非核心業務處置列入2020年改革攻堅重點后，很多企業就要下決心退出傳統制造業和房地產業務。

　　重組主要是以下幾種形式：一是選擇市場競爭程度相對高、產業集中度較低、產能過剩問題突出的行業，包括資源類行業、鋼鐵、汽車、裝備制造、對外工程承包等領域，進行企業并購橫向重組，從而減少企業數量，擴大企業規模。二是對上下游協同效應顯著的企業優先縱向重組。比如，目前應積極推進產能嚴重過剩行業的煤電鋼類企業的合并重組，從而以較低的交易成本實現產能消化和壓縮。三是注重企業內部資源的再整合。尤其是那些規模龐大的企業集團，要按照業務鏈、技術鏈的有機關系進行資產和組織的創新性調配。四是外部重組，央地重組與國際重組。裝備制造、化工產業、海工裝備、海外油氣資產等專業化整合以及煤電資源區域整合將成為工作重點。重復投資、同質化競爭問題突出領域的重組整合有望提速，裝備制造、化工產業、海工裝備、海外油氣資產等專業化整合以及煤電資源區域整合將成為工作重點。

　　五、分離企業辦社會職能

　　這個問題，國有企業壓力太大了，包袱太重了，帶著沉重的包袱參與市場競爭，很不合理。現在終于寫入報告。

　　中央企業分離辦社會職能是指將中央企業在計劃經濟特定歷史條件下舉辦的與企業生產經營沒有直接關系的社會公益及生活后勤服務單位移交地方管理的行為。中央企業分離辦社會職能的實施范圍包括普通中小學和公檢法、醫院與三管一物，多數已經完成，還有一些骨頭要啃。切實減輕國有企業的社會負擔，是深化國有企業改革，實現政企分開，提高國有企業競爭力，完善社會主義市場經濟體制的一項重大舉措。近年來，企業辦社會職能的分離工作取得了一定進展，但任務仍相當艱巨，有些企業包袱太重。現在出現在報告中，是第一次，需要政府的協調。中央政府下決心，下一步力度就大了。

　　六、健全市場化經營機制內容豐富

　　進入新時代，黨中央對市場經濟體制有兩大推進，一是黨的十八屆三中全會把市場經濟“基礎性”地位改成“決定性”地位，二是黨的十九屆四中全會把社會主義市場經濟體制上升為基本經濟制度。這次對加快完善新時代社會主義市場經濟體制提出明確要求。增強微觀主體活力，這是報告中改革主題，增強微觀主體活力，重點在企業，這是對國企改革目標的定位。我國市場體系還不健全、市場發育還不充分，政府和市場的關系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題，推動高質量發展仍存在不少體制機制障礙，必須堅定不移深化市場化改革。在內部，國有企業要在更廣范圍大力推行經理層任期制和契約化管理，加快建立職業經理人制度，積極探索建立與市場接軌的經理層激勵制度、差異化薪酬體系。包括上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵等中長期激勵機制。骨干員工持股放在前面，支持管理層持股。

　　在外部，將穩步推進自然壟斷行業改革。提高自然壟斷行業基礎設施供給質量，嚴格監管自然壟斷環節，切實打破行政性壟斷，防止市場壟斷。包括放開發電、用電上下游兩個環節，有序放開發用電計劃和競爭性環節電價，提高電力交易市場化程度;包括推進油氣管網對市場主體公平開放;包括深化鐵路行業改革;郵政普遍服務業務與競爭性業務分類改革;煙草適度競爭新機制;使得各種所有制主體依法平等使用資源要素。

　　七、《國企改革三年行動方案》將在會后推出

　　未來三年是關鍵的歷史階段，要落實好國有企業改革頂層設計，抓緊拿出國有企業改革三年行動方案，明確提出改革的目標、時間表、路線圖。被擺到人們面前，且變成緊迫的任務。

　　因為疫情影響，《國企改革三年行動方案》延遲發表，這是大家能夠理解的。國企改革三年行動經過大量調研、反復論證等工作，已經形成了初步方案，已初步形成。可以預料的是，《國企改革三年行動方案》在兩會后發表。當然，會在中央深改委會議上通過。按照規律，在兩會后將有中央深改委會議召開。

　　三年行動方案將更多地從操作層次考慮，更為重視頂層設計，落實過程中有些政策存在不平衡，通過該方案可以更好推動相關政策落實落地，推動重點難點問題解決，一些短板和弱項問題將得到有效解決，使國有企業改革的綜合效能進一步得到提升，國有企業的治理體系將更加成熟定型，國有企業將更加具有活力和效率。

　　中央在審批過程中，將更重視重點難點問題聚焦，要求集中力量攻堅克難。在重點領域的敲定上，甚至在時間表上提出要求。央企如何從“四面發力”轉向“聚焦關鍵”，聚焦是關鍵。

　　四大試點，將進入推廣經驗典型新階段。繼“十項試點”“雙百行動”、“綜改試驗”、“科改示范行動”，從中央企業與省市三級有數千家試點企業啟動改革。2020年，將總結推廣改革過程中涌現出來的先進經驗和先進典型。近幾年，無論是中央企業或者地方國企，在推進國企改革過程中都探索了很多好的經驗和做法。國資委也將通過制定實施三年行動方案，把提煉出的一些經驗和做法上升為改革的政策制度。

　　事實上，從中央到地方都在提前謀劃，近期實質性破局動作頻出。雖然三年行動方案沒有具體出臺，但國企混改、并購重組等改革舉措等工作都在持續推進中，并未止步。而行動方案的出臺，意味著將國企改革的目標、時間表、路線圖將進一步明確，將進一步加速國企改革的步伐。