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賈康：對房地產(chǎn)稅制體系改革的七條建議

房地產(chǎn)稅在幾輪熱議之后，今年兩會上明確要啟動立法。雖然最新的說法還有點含混，但無論如何，經(jīng)過這么多年，房地產(chǎn)稅真的要來了。

房地產(chǎn)稅制體系是以與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收制度組合形成的一個體系，既包含直接針對房地產(chǎn)業(yè)征收的稅種，也包含與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的其他稅種。中國房地產(chǎn)稅制經(jīng)歷了統(tǒng)一內(nèi)外稅制、對部分稅種的稅制改革等多次改革完善。

目前我國現(xiàn)行的18種稅種中，有10個稅種構(gòu)成了我國房地產(chǎn)稅制體系。根據(jù)征收環(huán)節(jié)不同，在現(xiàn)行體系中，僅有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等2個稅種是在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收，其他均在房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收，而且實際上保有環(huán)節(jié)稅負也不涉及非經(jīng)營性住房。

我國房地產(chǎn)稅制體系仍然存在一些問題，不利于稅收職能的發(fā)揮。一方面，房地產(chǎn)稅制體系結(jié)構(gòu)不合理，重流轉(zhuǎn)、輕保有。這個主要從征收環(huán)節(jié)的稅種數(shù)量差異和稅收收入規(guī)模都可以看出。

另一方面，現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制設(shè)計落后于經(jīng)濟實際需求。我國房地產(chǎn)稅制革新速度嚴重滯后。如城鎮(zhèn)土地使用稅開征24年間僅調(diào)整過一次。房產(chǎn)稅開征26年間，也僅有將繳納城市房地產(chǎn)稅的外商投資企業(yè)和外國企業(yè)及個人納入納稅人范圍的調(diào)整。

這些落后帶來一定影響。比如，當前，我國明確房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅都對居民普通住宅免于征稅。稅基較窄，就導致稅收收入規(guī)模偏小，影響了稅收收入職能的發(fā)揮。尤其是房地產(chǎn)稅收多為地方稅種，地方財政收入因此受限。

還包括我國房產(chǎn)稅稅種較多，雖然形式上相互獨立，但是實質(zhì)上卻是對同一稅基重復(fù)征稅，引起居民的不滿。如房屋租金收入，不僅要征收5%的營業(yè)稅，還要征收12%的房產(chǎn)稅。

此外，多年未做調(diào)整的稅制，其計稅依據(jù)也明顯不合理。例如，我國房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)為房產(chǎn)原值或者租金收入，城鎮(zhèn)土地使用稅計稅依據(jù)為實際占用土地的面積，這些都不能反映房地產(chǎn)的實際價值，尤其是近幾年我國房地產(chǎn)市場價格的變化較大，計稅依據(jù)使得稅收收入不能隨著房地產(chǎn)價值的增加而增加，也會影響稅收調(diào)控功能的發(fā)揮。

房地產(chǎn)稅制體系改革是重大系統(tǒng)工程，在戰(zhàn)略上需要高度重視；在總體思路上，需要流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)并舉。完善房地產(chǎn)稅制體系的目標，就是要在特定的經(jīng)濟發(fā)展階段，使得房地產(chǎn)稅收能夠更好地執(zhí)行其收入調(diào)控的職能。房地產(chǎn)調(diào)控也不應(yīng)僅僅著眼于價格，而要以市場的健康發(fā)展，以完善價格形成機制為目標。

基于此，對完善房地產(chǎn)稅制體系改革提出幾點的政策建議。

一是，取消城鎮(zhèn)土地使用稅，完善房地產(chǎn)稅設(shè)計。房產(chǎn)稅的稅基已經(jīng)包含土地價值，城鎮(zhèn)土地使用稅便沒有存在的必要。我們主張取消城鎮(zhèn)土地使用稅，將土地，包括空置土地和地上建筑物全部納入房產(chǎn)稅征收范圍。

二是，加強房產(chǎn)稅征收管理。在稅收征收和管理方面，要做到依法征稅、嚴格征稅，避免稅收征管上的寬嚴變化，給大眾造成政府政策頻繁變動的印象。

三是，建立房地產(chǎn)登記和評估制度體系。沒有房地產(chǎn)登記和價值評估體系作為支撐，房產(chǎn)稅改革無以為繼。這不僅是目前房產(chǎn)稅改革試點最為緊迫的事情，也是今后較長一段時間我國房地產(chǎn)稅制改革的重要內(nèi)容之一。特別是保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，將長期承擔為地方政府籌集財政收入的職能，征稅范圍要擴大，必然會給稅收征管和住房登記和評估體系帶來壓力。為此建議，在適當?shù)臅r候全國各市縣要進行一次房產(chǎn)普查，徹底摸清楚房地產(chǎn)存量信息，為稅收征管奠定基礎(chǔ)。同時，加快建立全國聯(lián)網(wǎng)的住房信息系統(tǒng)。

四是，要努力對接房地產(chǎn)稅的“加快立法”過程。房地產(chǎn)稅不能長時間停留在試點階段。房地產(chǎn)稅改革試點的政策效果和問題已經(jīng)有所顯現(xiàn)，目前需要針對問題完善政策，需要努力對接房地產(chǎn)稅的“加快立法”過程，完成立法后可分步推向全國。

五是，在稅收職能上，各種稅要有所偏重，保有環(huán)節(jié)的稅種要逐漸引向以籌集財政收入為主，但要設(shè)計“第一單位”的免稅扣除。稅收收入和調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)，只能通過復(fù)合稅制才能實現(xiàn)。在稅制設(shè)計上，應(yīng)在現(xiàn)有試點的基礎(chǔ)上，擴大房產(chǎn)稅的覆蓋面，同時適度考慮稅收的調(diào)節(jié)功能，以城市人均住房面積或家庭住房套數(shù)為標準制定計稅扣除，在立法過程，以法律文本形式確定細節(jié)，盡量減少過多的稅收減免。長期來看，當房地產(chǎn)價格趨于穩(wěn)定之后，考慮住房的非流動性，保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅應(yīng)該以為市縣級政府提供財政收入、打造主體稅種為主要職能。

六是簡化土地增值稅稅制設(shè)計，以加強征管實現(xiàn)土地增值稅的調(diào)控職能。土地增值稅是房地產(chǎn)稅制體系中肩負調(diào)控功能的重要稅種之一。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，導致土地增值必須通過稅收部分歸于政府。現(xiàn)行土地增值稅的稅制設(shè)計存在一些問題需要完善，比如稅制設(shè)計過于復(fù)雜，可以適當簡化；企業(yè)稅負過重，偷逃稅動機強，可以適當降低稅率。此外，針對土地增值稅征管中稅務(wù)部門工作量大的問題，可以允許其聘請獨立第三方進行核算。

七是建議定期調(diào)整耕地占用稅稅額標準，以保護耕地。耕地占用稅是特定目的稅種，主要是為了保護耕地。耕地占用稅稅額標準應(yīng)該定期調(diào)整，隨著經(jīng)濟發(fā)展，土地資源的稀缺性越來越強，以占用耕地面積作為計稅依據(jù)的耕地占用稅調(diào)節(jié)功能在逐步弱化。基于此，建議以耕地面積作為計稅依據(jù)，定期調(diào)整耕地占用稅的稅額標準，以適應(yīng)經(jīng)濟形勢的變化，維持耕地占用稅的調(diào)節(jié)功能。